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大了全国的垦田面积，而这些租用公田的贫民和流民，则等于变成了朝廷的佃户，并通过缴纳“假税”的方式，为朝廷提供了可观的赋税收入。
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元封元年（前110年），商人出身的大农令孔仅因为能力有限，导致盐铁官营制度推行非但不彻底，反而引发了吏治混乱的问题，导致百姓怨声载道，汉武帝因此免除其大农令职务。
孔仅被罢免后，桑弘羊则因为政绩出色，在署理财政事务中多有出色表现，被升任治粟都尉，并代理大农令一职，开始全盘主持朝廷的财政工作。与此同时，出任御史大夫仅一年的卜式，则因为多次上书反映盐铁官营弊端，希望废除盐铁官营和船只算赋等政策，被贬为了太子太傅，左内史倪宽继任御史大夫一职。
桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人，分赴各地对郡国混乱的盐铁官进行整顿，并增加了盐铁官的设置地区，经过他的一番努力，朝廷共在二十七个郡设立三十五处盐官，在四十个郡设立四十八处铁官，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络，使得盐铁官营措施逐渐走向了正规化。
随着盐铁官营制度的全面推行，凭借着朝廷的大力扶持，相较于私营盐铁来说，官办盐铁无论是在规模化生产方面，还是在资金、设备和人员方面，都体现出了极大的优势，为降低生产成本、实行标准化生产和工艺技术改进提供了巨大助力，从而使得盐铁成为了朝廷主要收入来源。
在署理财政事务的基础上，桑弘羊还创立了均输法。该制度最初由桑弘羊在元鼎二年（前115年）出任大农丞后创立，并在部分郡县予以试行，到桑弘羊主管国家财政之时，已经试行了五年时间。
均输法规定，凡郡国应向朝廷贡纳的物品，均按照当地市价，折合成当地土特产品，上交给均输官，由均输官运往其他地区出售牟利。如此，既可以避免商贾的中间盘剥，防止商人垄断市场，大大降低收购的成本，又可以免除郡国向朝廷输送贡物人力和物力的浪费，同时还可以流通物资，并随时调剂国家所需要的物品。
元封元年（前110年），鉴于当时商贾为求牟利，经常囤积商品导致物价上涨，主持全国财政的桑弘羊在请示汉武帝后，将均输法推向全国。
为了确保制度的有效落实，桑弘羊于各郡县分别设立官员专门负责管理，其中郡国设大农部丞，统筹负责各郡国的转输事务；县设均输官，在各郡大农部丞的领导下，具体负责
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