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漢朝初期，承襲秦朝制度，同樣設定了御史府，與丞相府合稱“二府”，由於太尉一職並不常設，丞相府和御史府實際上就是漢初最高的決策部門，再加上御史大夫作為副相，一定程度受丞相轄制，因此漢初丞相的權力才會那麼大。不過，與秦朝一樣，御史大夫雖有監察百官之權，但實際卻不履行監察職責，監察權由其副手御史中丞主持。
漢初，為恢復民生和經濟，調動地方積極性，朝廷實行“無為而治”，給予了地方極大的自主權，再加上朝廷與異姓諸侯王和匈奴嚴重衝突，因而一定程度放棄了地方監察問題。因此，漢初雖設有御史府，但其監察物件卻主要是中央朝廷官員，沒有像秦朝那樣設定郡監御史。
直到漢惠帝時期，隨著異姓王的消滅和匈奴威脅的減輕，這才重新設定郡監御史一職，主要負責“察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾無罪者，敢為逾侈及弩力十石以上者，非所當服者”等九項事務，加強了對地方的監察，而為了防止郡監御史與地方官員勾結，還規定每兩年要輪換一次。
不過，由於惠帝朝呂后掌權、朝政混亂，郡監御史制度並未發揮應有的作用，不僅有大量郡監御史翫忽職守，更有甚者與郡守等地方官員相互勾結，共同欺瞞朝廷。
漢文帝即位之後，以諸侯王繼承皇位的他，為了穩固統治，及時瞭解各地的風吹草動，在原有郡監御史制度無法發揮作用的情況下，又在御史府之外，於丞相府建立了另外一套地方監察制度，即丞相史出刺制度，與郡監御史制度並行。
丞相史是丞相的屬官，共有十五人，分為東西兩曹，其中東曹九人，按照古九州的分佈將天下分為九州，每人監察一州。該制度的建立，雖然讓丞相也擁有了監察職權，擴大了丞相的權力，但丞相史卻不常設，屬於臨時派遣官員，由丞相定期派遣吏員前往地方巡查。
郡監御史制度和丞相史出刺制度，兩套監察制度並行，雖然能夠起到互相監察、相互牽制的作用，然而由於丞相史並不常設，實際上仍然很難整體改變地方監察不力的局面。
為了改變這種局面，漢武帝經過思索之後，決定對原有的地方監察制度進行改革。不過，由於早年間朝廷忙於征戰，沒有大規模改革的條件，漢武帝也只能採取有限的補救措施，例如派出“繡衣使者”督察各地，雖然這些使者直接對皇帝負責，辦案不講情面，確實很能震懾大小官員，然而與丞相史一樣，由於這些“
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